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鲁国税发[2004]54号山东省国家税务局关于进一步完善税收征管体制的试点意见

  • 编辑时间: 2020-11-19

鲁国税发〔2004〕54号 全文有效   成文日期:2004-04-21

各市国家税务局,山东省税务学校:

    随着社会政治经济形势的发展,新税收征管法及其实施细则的出台,税收信息化建设步伐的加快,政府职能转变和工作提速,以及提高增值税起征点等税收政策的实施,税收征管工作面临着许多新情况、新问题、新挑战。为顺应形势发展的需要,切实落实国家税务总局推进依法治税、深化税收改革、强化科学管理、加强队伍建设的工作要求和省局提出的税收管理精细化、行政执法透明化、信息管理一体化、基层建设标准化的工作目标,努力构建现代税收征管新格局,不断提高税收征管质量和效率,现根据国家税务总局总体工作思路,结合我省国税实际,就进一步完善税收征管体制工作提出如下试点意见。    一、进一步完善税收征管体制的必要性和紧迫性进一步完善税收征管体制,是落实党的十六届三中全会精神,完善社会主义市场经济体制的具体体现;是推进政府职能转变,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要方面;是贯彻新税收征管法及其实施细则规定,规范执法行为,优化纳税服务的客观需要;是激发税收工作动力与活力,不断提高征管质量和效率的有效手段;是加速税收征管信息化建设,提升税收征管现代化水平的必然要求。    近年来,全省国税系统认真落实《国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》(国税发[2001]137号)和《国家税务总局关于各地呈报加速税收征管信息化建设推进征管改革试点工作方案有关问题的通知》(国税发[2002]100号)精神,不断开拓进取,大力推进改革,在规范基层机构、强化税源管理、优化纳税服务、提升国税形象等方面都取得了较大成效。但是随着社会经济的快速发展和信息技术应用的日益广泛,基层税收征管工作中一些深层次的矛盾和问题逐渐显现出来,主要表现为:一是“疏于管理、淡化责任”问题尚未得到根本解决,税源管理仍处于一种看似贴近、实则粗放的管理状态,对征管工作尚缺乏有效的过程控制和科学的绩效考评机制,这与税收管理专业化、集约化、精细化的要求不相适应;二是管理层次和工作流转环节过多,办税程序和手续繁杂,征管效率低下,工作质量不高,导致基层不堪重负,同时纳税人多头跑、多次跑、应付多头检查等问题也未能得到有效解决;三是基层机构设置与经济税源分布状况不相适应,特别是随着增值税起征点的提高,经济税源向城区(中心城镇)集中的趋势越来越明显,但当前过于分散的基层管理机构现状,使征管资源配置与税源结构不对称的矛盾十分突出;四是税收征管信息的准确性和可信度不够高,资源共享不充分,增值应用水平不高,大部分征管业务还停留在模拟手工操作状态,整体效能没有得到有效发挥;等等。这些矛盾和问题,严重制约了税收征管质量和效率的进一步提高,必须靠创新工作思路,大力推进改革、不断完善征管体系来加以有效解决。    二、完善税收征管体制试点工作的指导思想、原则和目标    (一)指导思想    根据政治经济形势发展的需要,按照税收征管法和新征管模式的要求,本着提高征管质量和效率、降低征纳成本、方便纳税人的原则,充分利用现代信息技术,以重组税收征管业务、科学设计征管流程、合理调整征管机构、优化征管资源配置为重点,以期对内优化职能、明确岗责、简化流程、提高质量和效率,对外提升纳税服务水平、增强税源管理能力、树立良好国税形象。    (二)遵循原则    1、依法治税原则。业务重组、流程设计应以法定内容、程序为依据,旨在促进税收执法、服务的规范透明,推进依法治税,切实维护好国家利益和纳税人合法权益。    2、精简效能原则。充分运用现代科技手段,以纳税人的需求为重点,以对纳税人的基本信任为基础,重在依法简化管理层次和工作程序,合理配置征管资源,提高税收管理与服务效能,为纳税人提供更为快捷、优质的税务行政服务。    3、分权制约原则。按照税收征管法及相关法律法规的规定,各项税收管理服务职能在新的工作流程中应科学配置,在确保流程衔接协调的同时达到分权制约的目的。    4、积极稳妥原则。围绕完善征管体制的总体目标,兼顾需要与可能,统筹规划,因地制宜,稳步推进,不搞一刀切。    (三)工作目标    以县(市、区)局为基本单位,积极实施有效的业务重组,进一步整合税收征管各类要素,完善各项征管工作内容及标准,健全岗责体系,规范业务分工,优化流程设计,科学调整机构,合理配置资源,强化征管各环节之间的衔接与配合,在信息化支持下实现税收征管集约化、精细化和专业化管理,建立起规范统一、公平公正、阳光透明、便捷高效的纳税服务工作机制,任务明确、方法科学、监控有力、运转协调的税源管理工作机制,工作简约、流程清晰、责任到人、便于考核的过程控制机制,努力构筑适应信息化、专业化要求的现代税收管理体制,不断提高税收征管质量和效率。    三、完善税收征管体制试点工作的主要内容    完善税收征管体制试点工作的总体要求是:按照税收征管运行规律和信息化建设的要求,将原来贯穿在政策咨询、税务登记、发票管理、申报征收、税源管理、税务稽查等各环节中的税收管理业务,进行梳理、归并、优化、简化,按照办税服务、税源管理、税务稽查、法制救济等主要业务系列,重新确定新的业务组合;要在业务重组的基础上,以涉税事件(任务)发起为主线,以信息技术的深化应用为依托,充分考虑征管业务工作与纳税人的关联程度,科学设计和不断优化业务流程,形成运行顺畅、衔接紧密、简约高效的管理链条。要以强化办税服务功能为突破口,最大限度地实现税务机关集中受理纳税人各项涉税事宜,有效解决纳税人办税多头跑的问题;要以强化税源管理为重心,将原来税务机关多个职能部门重复找纳税人的业务集中统一办理,有效解决税务机关重复采集信息的问题;要以简约高效为切入点,压缩管理与审批层次,简化管理服务程序和手续,规范业务衔接和信息传递,明确各个业务环节的作业内容、作业标准、作业流向、作业时限,以达到提高工作效率、强化税务管理、优化税务服务、降低征纳成本的目的;要以征管力量的优化配置为基点,调整、完善征管组织体系和岗责体系,强化过程控制,注重责任到人、突出绩效考核、坚持奖罚分明,真正建立起科学有效的责任机制、激励机制、监控机制和竞争机制,以形成外有压力、内有动力、始终充满生机和活力的工作局面。其主要内容包括:    (一)拓展办税服务厅功能,整合窗口职能,构筑新型纳税服务机制    完善税收征管体制的一个重要方面就是适应政府转变职能和实现效能服务的要求,以强化窗口服务功能、优化纳税服务为目标,拓展办税服务厅的功能和职责,整合办税服务各项事宜,扩大办税服务的工作覆盖面,实现前台服务综合功能最大化。    一是实现办税服务厅实体化。各试点县(市、区)局可根据本地工作实际,以城区办税服务厅作为纳税服务的主要平台,进行实体化改造,形成专业化的纳税服务组织。    二是最大限度地拓展办税服务事项。凡是纳税人找国税机关办理的所有涉税事宜,应归并到办税服务厅统一受理,实行一次受理,全程服务,使纳税人真正享受到“一站式”服务的方便与快捷。同时,将原业务科室承担的部分管理职能调整给纳税服务组织。办税服务组织根据纳税人呈报的涉税事项区别不同类别、办结时限和工作流程,可分为“现场办结事项和受理事项”两大类。对按规定能够现场办结的业务,由前台窗口人员直接办结;对按规定不能现场办结的业务,由窗口人员受理后移交有关部门办理。    三是全面提高办税服务厅窗口的综合服务功能。按照总局“一窗式管理”要求和最大限度方便纳税人的原则,在提高前台人员综合素质的基础上,撤销原来按具体业务划分的专业化服务窗口,最大限度地归并窗口职能。有条件的地方可拓展“一窗式”服务功能,直接设置若干综合受理服务窗口,使纳税人在任一窗口都可办理所有涉税业务,以解决纳税人在各窗口之间多头跑和窗口间忙闲不均的问题。    四是积极试行同城连锁办税服务模式。充分依托网络支持和CTAIS信息系统,借鉴银行存取款“通存通兑”的办法,拓展办税服务厅服务空间,探索并逐步建立起面向全县(市、区)所有纳税人的办税服务厅。有条件的,可打破地域限制,以城区为 中心,统一规划办税服务厅布局,使办税服务厅最大限度地方便纳税人办税。     五是优化办税服务流程。全面清理规范审批项目,在法定范围内简化审批程序和环节,在确保工作质量的同时尽可能减少纳税人报送资料的数量和次数。对能即时办结的事项按照“纳税人申请、窗口受理、审核办结、窗口出件”的程序即时办结。对按规定需要先核查后办理或复核报批的受理事项要按照“纳税人申请、窗口受理、后台复核、内部流转、限时办结、窗口出件”的程序进行,以有效提高工作效率。    六是完善服务配套措施。为确保流程调整、职能转换后纳税服务工作及时到位,各地要积极探索实行预约服务、纳税辅导等个性化服务方式,以及委托代征税款、发挥税务中介机构作用等社会化服务方式;要充分发挥12366纳税服务热线和税务网站的作用,为纳税人提供税务咨询、政策发布、网上预审批等服务事宜,实现网上办税服务,从而形成以办税服务厅为龙头、以个性化和社会化服务为补充、以现代信息技术为依托的纳税服务工作机制。    (二)加大基层管理力度,提升税收监管能力,构筑税源精细化管理机制税源管理是税收征管工作的基础和核心,是现代税收管理工作的重要内容和永恒课题。完善税收征管体制的关键是切实做好“强化管理”工作,实施精细化、科学化、专业化的税源管理,有效控管纳税人申报纳税的真实性,增强监管能力,引导纳税遵从,提高征管质量和水平。    一是进一步充实税源管理力量。随着业务重组、流程优化和部分基层机构扁平化,基层人力资源将重新配置,各县(市、区)局要根据税源管理工作的需要,立足本地实际,充实、强化税源管理力量,形成强有力的专业化税源管理队伍。专业化税源管理队伍要集中精力抓好户籍管理、预提税及非居民纳税人管理、调查核实、纳税评估、审核评税、约谈辅导、日常检查、涉外税务审计、反避税、情报交换、处置执行、统计分析等项工作。    二是建立税务管理员制度。为切实做到税源清楚、监控有力、管好税源,在现阶段税务管理员要作为基层税源管理队伍的主要构成力量。要对税务管理员实行税源管理责任制度,从各自的工作特点和管辖的税源状况出发,明确工作任务和目标,在赋予其行使调查核实、评估约谈、日常检查、税务审计、处置执行等权力的同时,也要承担相应的工作责任,做到税源管理有目标、有考核、有奖惩,确保责任到人,一旦出现问题,将实行责任追究,以有效解决“疏于管理、淡化责任”问题。    三是实行科学的税源分类管理。要从有效掌握纳税人的生产经营规律和涉税信息变动规律入手,按照不同行业、不同规模、不同经济形式、不同经营方式、不同区域、不同纳税信用等级纳税人的特点,全面深入地分析监控纳税人的生产经营、基础税源和纳税情况,健全完善分类管理制度和方法,明确税源管理对象、管理目标、管理内容、管理过程、管理标准、管理方法和管理评价体系。在城区一般可根据纳税人规模、行业,并结合地域情况进行分类管理,特别要注重强化对大企业、重点税源企业、外商投资企业和外国企业的专业化管理;在农村一般可按辖区划片管理,并实施社会化管理。各县(市、区)局要积极探索信息化条件下税源精细化管理的有效途径,健全机制,科学分类,突出重点,强化分析,严密监控,依靠科技手段全面准确地掌握纳税人生产经营信息和变动规律,对税源实施税前、税中、税后精细化监控管理,进一步丰富完善新时期税源精细化管理的内涵,不断提高税源监控管理质量和效能,探索建立科学的税源分类精细管理的长效机制。    四是大力推进纳税评估(含审核评税下同)。要切实发挥纳税评估在税源管理中的重要作用,将纳税评估的理念、方法有机地融入日常税源监控管理活动中,在信息化的支持下对所辖税源实施全方位、全过程的有效评估。要及时总结税源变化的一般性规律,将分行业宏观综合评估和分户微观个体评估有机结合起来,及时掌握并注重积累评估资料,不断丰富和完善指标分析对比体系,建立科学、实用的纳税评估模型,尽早形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系。要在拓展评估信息的基础上,探索建立科学的模糊分析体系,进行非量化的模糊分析评估。要通过纳税评估工作的深入开展,提高评估的质量和效率,并注重对评估成果的分析,促进评估成果的转化和升值,逐步建立起评估为管理和稽查提供有效案源的工作机制,以及时发现和解决日常税源管理问题,切实增强稽查打击涉税违法行为的针对性和时效性。    五是整合简并管理流程。为解决对纳税人多头管理的问题,原则上凡是国税机关找纳税人的工作,除税务稽查和金税工程的专用发票稽核外,都应由税务管理员统一办理;对综合性管理任务和在一定期限内能够统筹分配的任务,应采取“捆绑”方式下达,以便充分利用征管资源集中办理,减少调查核实频率和次数,提高工作效率;对部分许可、认定方面的管理业务,在规定的权限内通过合理调整顺序实行调查的前置或者后置,凡属可预见的、纳税人一定期限内可能申办的一般性业务,可事前展开调查。要进一步简化、规范管理流程,大幅度清理和归并各种表证单书和帐册,注重精简档案,减少纸质表格,切实解决管理工作层次多、环节多、手续繁琐、效率低下、工作粗放、权责脱节的现状。    六是形成综合治理的税源管理格局。在强化国税部门税源专业化管理的同时,要加大综合治税的力度,努力形成以税源管理部门为主,相关职能部门密切协作,运转协调、配合有力、方法科学、工作到位的税源管理综合机制。特别是注重加强与工商、地税、海关、统计、外汇管理、外经贸、金融等部门的协作配合,拓宽与外部门之间数据信息交换和互通互联的共享渠道,充分利用好社会信息资源,进一步提升国税部门源头控管税源的能力;要积极依靠地方党委政府,积极建立有效的协税护税工作制度,切实搞好委托代征等工作,进一步拓展税源管理的社会化途径,形成社会各界齐抓共管的局面。    ( 三)科学调整基层机构,合理配置征管资源,构筑专业化组织保障机制    基层组织体系关系到税收征管的质量和效率,是完善税收征管体制的组织保障。各县(市、区)局要以征管业务重组和优化流程为契机,结合实际情况,按照对税源实行科学分类管理的要求和积极稳妥、鼓励创新、稳中求进、因地制宜的指导方针,本着依法、求实、效能、规范和便于管理、利于监控、方便纳税人的原则,科学合理调整机构设置及其职能、职责,积极构筑适应信息化、专业化要求的新型税收管理体制。允许试点单位在不突破2003年省局批复的机构调整方案中规定的机构规格、机构数量和领导职数等的前提下,立足实际,在机构和人员配置等方面有所突破、各具特色,以有利于提高征管水平和工作效率,有利于征管资源的合理配置,有利于实现机构整体效能的最大化。一是试点县(市、区)局在城区内不再设置城区分局,由县(市、区)局的内设机构承担面向城区及近郊纳税人的征收管理与服务。试点县(市、区)局撤消城区分局后,可内设税源管理科,每个税源管理科应配置10人以上,人员特别多的,最多不得超过5个税源管理科,负责对城区及近郊纳税人的税源管理。二是将城区办税服务厅进行实体化改造,可在试点县(市、区)局内设纳税服务科统筹办税服务厅的管理工作,也可将办税服务厅归属于征管或相关科室管理。同时将业务科室原承担的为纳税人服务的具体事务性业务和部分现场即时办结的管理业务,剥离给纳税服务机构办理。其他业务科室在不突破原机构总数的前提下,可结合试点情况重新进行整合或调整。三是扩充信息中心的职能,形成数据处理中心,除履行原信息中心的职责外,增加对征管数据的质量审核、加工处理、综合分析等职责。四是在保证稽查部门查处税收违法案件职能完整性的基础上,规范、扩大稽查案源渠道,将纳税评估、日常检查、税源监控作为税务稽查的重要案源渠道。同时,立足当地实际,科学规划稽查各环节的职能,进一步强化稽查局的检查力度,切实落实好执法案件复审复查制度和重大案件集体审理制度,大力提高稽查工作质量和效率。各试点县(市、区)局要按照《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》(国税发[2003]124号)、《山东省国家税务局关于进一步加强税收征管基础建设工作的意见》(鲁国税发[2004]42号),结合本地经济结构、税源分布和征管实际,合理划分日常检查与税务稽查的业务边界,以有效解决多头检查、重复检查和执法标准不统一的问题。五是有条件的试点县(市、区)局,可不再保留农村税务分局和税务所,由县(市、区)局的内设机构直接承担面向所有纳税人的征收管理与服务,但要正确处理好收缩机构与方便纳税人的关系。对农村分局的调整撤销要慎重对待,不搞一刀切,要充分考虑当地经济发展、地域差异、税源分布和征管实际工作需要,对确因起征点的提高等原因而形成正常纳税户明显偏少的应及时收缩或撤并,没有把握的暂不调整,防止一哄而起。农村分局收缩撤并后,其职能由内设的相应税源管理科承担。    (四)加强过程控制,强化监督考评,构筑信息化条件下的激励促进机制    完善税收征管体制要体现时代特征、把握发展趋势、遵循现代管理规律,这就要求在税收征管实践中积极借鉴吸收过程控制、质量管理和效能管理等理论的基本理念,进一步加快税收征管的信息化改造步伐,以明确岗责、分解责任、注重质量、过程控制、监督考核、全员评价、兑现奖惩为重点,以落实责任制和提高管理绩效为目标,建立科学、实用的激励促进机制,确保征管各环节协调高效运转,真正激发起征管一线人员的工作积极性、主动性和创造性,切实增强基层的动力和活力,形成整体合力。    一是建立完善的征管岗责体系。各试点县(市、区)局在规范、理顺机构职能的基础上,要根据完善税收征管体制的工作要求,按照职责明晰、分工合理、岗位人员工作量相对饱满的原则,科学设置工作岗位,合理配置岗位人员,对征管机构、岗位和具体工作人员的职责、权限、任务、时限、目标等进行细化、量化、固化,使基层各项工作有规可循、有据可依,真正形成基本职能清晰、岗位职责明确、责任落实到人、符合基层实际的征管岗责体系。    二是强化过程控制与业务衔接。各试点县(市、区)局要适应业务重组后新征管流程的要求,依托信息技术,根据基层各项业务的作业内容、流向、环节和步骤确定具体操作标准,细化各环节的业务传递程序、方式、途径和时限,注重各管理机构、岗位间的业务衔接,强化专业化分工下的协作配合,采取得力措施进一步加强对征管业务工作进展情况和岗位人员工作状态的实时监控,将基层征管全部工作纳入过程控制之中,形成一个环环相扣、传递快捷、衔接紧密的“流水线”。    三是加大监督考评力度。各试点县(市、区)局要加大对基层各环节、各岗位工作人员的考核评价力度,统一考评标准,明确考评依据,形成横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人的考评机制。要把税收征管质量考核水平的高低作为考评基层征管水平高低的重要依据,既对能够细化标准的指标实施科学的量化考核,又对那些确实难以量化的业务选准关键部位、关键环节、关键控制点进行有针对性监控,以全面提升基层综合征管质量;要实现事前、事中、事后全方位监控,既重视监控结果,又注重监控过程,以及时地发现和解决日常征管中存在的问题;要做到上下联动,既搞好基层本身即时、有效的监督考评,又主动取得上级对基层工作的全面监控和管理,以增强监督考评的力度和实效;要坚持内外并举,既强化内部监督考核,又积极引入外部监督,将纳税人满意度和社会各界的美誉度作为考核基层管理服务工作的重要内容,以形成强劲的外部“驱动力”。当前,要特别重视税源管理和纳税服务相关岗位和人员的监督考核和绩效评价,纳入目标管理责任制,与具体岗位和责任人的工作绩效挂钩,及时兑现奖惩,严格责任过错追究。四是加快征管信息化建设步伐。各试点县(市、区)局要搞好征管信息系统的整合与衔接,加强数据质量管理和信息共享,强化数据信息的集中处理和深度分析应用,注重运用信息化手段实现对所有纳税人的“一户式管理”,充分依托现有网络信息资源实现对基层整个征管工作的全过程控制和自动化考核。为保障业务重组、流程优化后基层征管工作的顺利开展,促进各环节、各岗位人员的工作衔接和责任落实,省局将在总结各地经验的基础上,组织研发全省统一的征管流程控制系统,供省内先期试点单位使用。    四、完善税收征管体制试点工作的总体安排及保障措施    完善税收征管体制是一项庞大的系统工程,各级国税机关必须统筹规划,系统设计,精心组织,合理安排,,稳步推进。各市局应在4月底前,初选出有代表性的县(市、区)局作为试点单位并向省局推荐,原则上每市1-2个试点单位,条件不成熟的市要积极创造试点条件。被推荐的试点单位要充分考虑辖区大小、税源分布特点、信息化水平和征管基础等多种因素,广泛征求社会各界、相关部门特别是广大纳税人的意见,提出包括完善机构设置和健全相关制度体系的可行性措施,形成符合本地、本部门实际的试点方案,报省局审查批准后实施。对试点情况,省局要组织专门力量加强业务指导和监督检查,认真总结经验教训,及时进行信息交流和反馈,不断修订改进试点方案,确保完善征管体制试点工作有条不紊地向前推进。    完善征管体制工作涉及到税收工作的方方面面,为保证试点工作顺利开展,各级应着重抓好以下工作:    (一)统一思想认识,加强组织领导    各级国税机关都要把完善征管体制试点工作摆上重要议事日程,认真做好动员发动工作,要以改革的精神和务实的态度统  一系统内广大干部职工的思想认识,鼓励大家解放思想、与时俱进、求真务实、干事创业,使他们充分认识到完善征管体制的重要性、必要性,调动其积极投身改革的积极性、主动性,增强其责任感、紧迫感,真正达到认识上的步调一致。各地要成立以主要领导为组长的推进税收征管体制改革试点工作领导小组,设立由分管领导牵头负责、相关科室人员参加的工作班子,切实加强对本地完善征管体制试点工作的组织领导,以形成主要领导亲自抓、分管领导靠上抓、有关科室具体抓,有计划、有监督、有考核的良好工作局面,切实把试点工作抓紧、抓好、抓出成效。    (二)加大宣传力度,优化外部环境    完善征管体制试点工作需要社会各界,特别是广大纳税人的理解与配合。各地要及时向地方党委、政府领导汇报试点工作的意义和方案,积极争取党政领导的重视、理解和支持。要围绕完善征管体制,采取各种行之有效的措施,广泛开展宣传工作,使社会各方面充分了解完善税收征管体制的内容及其重要意义,消除工作阻力,创造良好的外部环境。要注重增强宣传的针对性和实效性,确保纳税人了解税法渠道的畅通,使纳税人了解掌握试点后的办税程序和操作步骤,熟悉办税内容和要求,以有效降低办税成本。    (三)加大业务培训力度,提高队伍整体素质    完善后的新征管体制,对国税干部职工的业务素质和信息化应用技能都提出了新的更高的要求。抓好业务培训、提高队伍素质、提高岗位技能,成为新征管体制能否健康运行的关键。业务培训要本着干什么、学什么、精什么的原则进行,积极开展岗位练兵,提高针对性,注重实用性。要通过过程控制与绩效考核工作的开展和激励促进机制的建立健全,进一步调动国税干部职工学习业务知识和新技能的积极性、主动性,促进队伍素质的全面提高,为新征管机制的健康有序运行提供可靠的人才保障。二??四年四月二十一日