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制定配套财税政策促进土地经营权流转

  • 编辑时间: 2020-10-18

制定配套财税政策 促进土地经营权流转


  党的十七届三中全会将推进农村改革作为中国下一步改革发展的重点和关键。对农村问题作过专题研究的中央财经大学税务学院教授梁俊娇近日向记者表示,税收政策应有利于促进土地经营权流转,这对推进农村改革发展十分重要。

  家庭联产承包责任制对经济发展的后续效应越来越弱

  梁俊娇指出,十七届三中全会已通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确提出当前国际金融市场动荡加剧,全球经济增长放缓,我们必须着力扩大国内需求特别是消费需求,以推进农村改革为重点,推动经济又好又快发展。在我国面临诸多挑战的情况下,推进农村改革显然承载着重任。

  为实现到2020年农村经济体制更加健全、城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立、现代农业建设取得显著进展等目标,党的十七届三中全会强调必须抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破。要稳定和完善农村基本经营制度,健全严格规范的农村土地管理制度等。

  梁俊娇说,这些部署发出明确的政策信号:制度建设尤其是完善土地制度建设将成为农村改革的关键保障。

  30年前的中国改革正是从农村开始的。它以土地家庭联产承包责任制为主要内容,首次将土地的所有权与经营权分离,所有权归集体,经营权归农户家庭,农村生产力得到极大的解放。但由于土地不能流转,种粮的比较收益持续下降,耕地抛荒现象日益严重,家庭联产承包责任制对中国经济发展的后续效应越来越弱,粮食安全存在隐患。同时,农民与土地没有建立稳定的利益关系,使农民的耕地受到政府等利益集团的随意侵占。

  基于这种状况,梁俊娇认为,在不能实行土地私有化的前提下,从制度上赋予农民更大的土地承包经营权,将进一步解放农村生产力,对解决上述问题非常关键,同时也利于促进农业现代化发展。党的十七届三中全会将“稳定和完善农村基本经营制度”摆在农村体制改革首位,意味着不仅现有土地承包关系将保持稳定,而且将探索赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权制度。

  土地经营权转移在一些地方应运而生

  “尽管农村土地限制流转,但农村改革20多年后,不少地方还是悄然出现了土地使用权流转现象。”梁俊娇说。这是她参与中央财经大学有关农村土地承包情况调研时了解到的情况。

  她介绍,在农业大县安徽省滁州市的凤阳县,80%的人口在农村,80%的农民从事农业生产,农民收入的80%来自农业。从2003年起,该县大兴土地转包,转包面积达1万亩以上。2004年鼓励种田的中央1号文件出台后,土地转包面积有所缩小。在浙江省绍兴市柯岩镇新风村,非农经济发达,2003年农民人均收入中76%来源于非农业收入,该村目前已将全部承包土地转包他人。

  这些土地经营权流转的形式主要有互换、转让、委托、租赁、土地信托等。互换仅涉及土地承包人互相交换土地位置;转让是将未到期的土地承包权转让他人;委托是在不改变土地承包权前提下将土地的使用权委托给他人经营;租赁是土地承包人将其土地使用权出租给他人;土地信托则是乡镇或村信托服务组织统一对土地进行有偿流转,通常会扩大土地流转的范围。

  出现这些土地使用权流转形式,主要是因为近几年随着生产率提高,农产品供给出现过剩,种田比较效益下降,农民的土地经营收入已难满足家庭开支,于是纷纷进城打工,致使不少地方出现耕地撂荒现象。中央财经大学对凤阳县、新风村进行调查统计发现,单纯依靠种田的农户,20%赚钱,30%保本,50%亏本。为减少耕地抛荒,土地经营权转移在一些地方应运而生。

  梁俊娇评价,其实农业土地经营权合理流转,是市场配置农用土地资源的一种基础方式,是农用土地制度的创新,对推动农村经济发展具有重要的现实意义。它不仅有利于减少耕地抛荒,也有利于摆脱小农经济,实现土地规模化、现代化经营。

  制度缺失导致诸多土地流转问题

  梁俊娇指出,目前尚无规范的土地流转制度,导致土地经营权流转存在诸多问题。

  一是土地转包收益过低。调查显示,浙、皖两省土地大规模转包主要发生在上世纪90年代中期粮价走低、种地赔钱时期。许多农户为摆脱农业税费负担,低价或无偿将土地转包他人。有的甚至倒贴,如新风村村委会最初向外转包土地时,就曾向承包人提供每亩300元的补贴。现在虽不再倒贴,但转包给农业大户的土地仍免收承包费。其他调查点也有1/5多的土地免收转包费,转包费高的每亩也仅200元左右,占总转包土地的比重为2.04%.过低的转包收入,影响了农民转包土地的积极性。

  二是土地转包缺乏法律保障。调查显示,很多土地转包未签书面合同,只有口头约定,还有许多连口头约定也没有,缺乏法律保障。在浙、皖农村的问卷调查显示,土地转包中未签订转包合同的占76.6%.即使签了合同,内容也过于简单,未明确双方权利与义务,对违反合同行为也未明确处理办法。

  三是土地经营权转包期限短,多为一年一签,容易造成对农业土地的掠夺性经营。很多村民解释,这是因为农村缺乏社会保障,农民外出打工又不稳定,担心耕地长时间转包他人后没有退路。

  税收政策可以从多方面推动土地经营权流转

  梁俊娇说,在调研中听到很多农民呼吁国家出台财税扶持政策,保障农民在土地制度改革中的利益。比如在对滁州农户的问卷调查中,有40.83%的人最关心“给予税收优惠政策”,39.17%的人最关心“提供社会保障”。梁俊娇认为,应制定税收政策,推动土地经营权流转。

  第一,继续对农业收益免征流转税、所得税。发达国家和相当多发展中国家都不把从农业中征收的税作为财政收入的主要来源,相反都通过财税政策大力扶持农业,增强农业竞争力。国外通常通过各种税前扣除对农业所得给予税收优惠,比如美国允许农场主在当年所得中一次性扣除为生产而支付的“资本开支”,鼓励农业投资。根据我国农村实际,对农业收入在目前免征农业税的基础上应继续免征流转税、所得税,以提高农业生产收益率,促进土地经营权加速流转,促进农业规模化经营、农民增收和粮食生产。

  第二,对农业投入资料免税。目前我国对农业生产资料如农机、农膜等按13%的低税率征增值税。为降低农业成本,应对农业投入资料免征增值税。如拉丁美洲国家就直接对农业投入物实行零税率,欧盟也允许农民在卖农产品时,向消费者收取一定的加价额,补偿农民在购买农业生产投入物时支付的增值税。